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石军--精心谋划经济体制转型顶层设计

来源:全国政协经济委员会  记者(作者):石军 时间:2017-03-21

精心谋划经济体制转型顶层设计

全国政协经济委员会副主任 石军

我们常说的顶层设计是一个工程学术语,其基本含义是通过统揽工程全局,统筹和优化工程建设所涉及的各层次、各要素,形成由最高层次决定的工程方案。我国经济体制转型(即由传统计划经济体制转为社会主义市场经济体制)的顶层设计,是指运用系统论方法,统筹考虑国情和世情及发展趋势,对建成社会主义市场经济体制所涉及的各层次、各要素进行优化组合,研究形成经济体制转型设计方案的过程。经济体制转型顶层设计具有四个基本特征:

一是顶层决定性,就是设计的核心理念和要达到的目标等源自实践、来自顶层,由中央领导提出并集体研究决定。

二是关乎全局性,就是设计内容事关中国现代化建设全局,关乎按时完成建立完善的社会主义市场经济体制目标和人民群众的根本利益。

三是整体关联性,就是把建立社会主义市场经济体制涉及的各层次和各要素有机组织起来,形成优化组合的匹配整体。

四是可操作性,就是清晰确定目标、任务和措施,明确绘制行动路线图并安排时间表,可以有序有力有效组织实施。从经济体制转型顶层设计的基本含义和特征可以看出,搞好这样的顶层设计,不仅可以有效解决以往经济体制改革零敲碎打、单兵独进等问题,而且有利于统筹兼顾、协调行动、整体推进。

第一节 以只争朝夕的精神,抓紧搞好经济体制转型的顶层设计

古人云:不谋全局者,不足以谋一域;不谋万古者,不足以谋一时。这就是说不立足于全局和长远考虑问题,就难以处理一地一时的问题。经过30多年艰难曲折的探索,我国经济体制改革已经取得重大进展,社会主义市场经济体制初步确立,经济社会得到长足发展。但从目前看,既关系我国现代化建设全局和长远,又关乎经济体制转型目标实现的重要领域的改革尚未突破,各种深层次矛盾大量凸现,影响科学发展的体制机制性障碍异常突出。在此情况下,如不加快经济体制转型步伐,经济社会发展就难以为继,社会稳定局面就无法维持,已经取得的成果也有被掏空的危险。正是在这样的关键时刻,习近平总书记强调指出要“搞好改革的顶层设计、路线图和时间表”。为什么中央如此高度重视和这样明确要求呢?具体来讲,主要有以下五个方面的原因。

一、从改革任务看,更加艰巨,必须搞好顶层设计

过去30多年的探索性改革,只是改了一些较为好改的事项,现在进行的攻坚性改革,要改的都是难啃的“骨头”。这包括政府与市场关系改革、国有企业改革、收入分配制度改革、财税体制改革、金融体制改革,等等。拿国有企业改革来说,过去很长时间,政府一直视国有企业为共和国长子,一味放权让利和优先支持,使其长期习惯于在呵护中成长。加入WTO之后,才开始逐步将其推向市场,但其中的资源型企业仍然享受资源开发利用、银行贷款、项目审批等方面的优惠政策。现在,社会各界普遍呼吁打破资源型国有企业的垄断地位,使其与非公企业在市场上平等竞争。十八大也明确要求,公有经济要与非公经济一样“依法平等使用生产资料、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”在此情况下,国有企业将会遇到投融资结构如何调整、国有资产如何配置、垄断企业如何改造、经营机制如何转变、经营效率如何提高、市场竞争如何应对等一系列重大难题。这表明包括国有企业改革在内的整个经济体制转型任务是多么艰巨繁重,这也正是习近平总书记反复强调改革要“敢于啃硬骨头,敢于涉险滩”的根本原因。

二、从利益格局看,更加复杂,必须搞好顶层设计

通过对改革热点难点问题的梳理,我们不难发现,目前存在的所有矛盾和问题几乎都与利益有关,正如马克思说过的 “人们之间的关系最根本的是物质利益关系。”过去,在我国蛋糕很小的时候比较容易分配,反正大家都在受穷。现在,蛋糕做大了却很难分配了。从现实情况看,已经谋到大份蛋糕的,都想巩固和扩大自己的利益;获取蛋糕较少的,都想获得更大利益;得到蛋糕少特别是尚处在贫困线以下的,强烈要求多分蛋糕。调整蛋糕分配关系,直接涉及到若干利益主体,直接牵连着要素价格、垄断行业、财政税收、社会就业、社会保障等一系列改革,只要有一个环节理不顺调不好,就会直接影响收入分配制度改革乃至整个经济体制转型,甚至还会直接影响经济发展和社会稳定,可谓牵一发而动全身。在如此尖锐复杂利益格局面前,必须利用统筹兼顾根本方法,全面了解掌握相关利益主体的基本要求,系统分析和把握相关要素之间的关系,细致、周密地搞好顶层设计。

三、从群众诉求看,更加强烈,必须搞好顶层设计

近几年,广大群众对政府职能转变迟缓、收入差距悬殊、腐败盛行、污染严重等问题的反映越来越强烈,要求解决这些问题的呼声一浪高过一浪。在全国政协十二届一次会议上,许多委员的大会发言直击上述问题,得到全体委员乃至社会各界的热烈响应。例如迟福林委员讲到政府改革是整个改革的关键和突破口、苏如春委员讲到民营企业要做反腐倡廉促进派、何维委员讲到必须抓紧治理雾霾污染时,会场响起一次又一次热烈掌声。作为代表人民群众根本利益的各级人民政府,应该更多倾听百姓呼声,更好尊重群众意愿,全面系统地拿出解决矛盾和问题的方案,积极主动地为群众排忧解难,让群众有盼头有奔头,更加自觉自愿地投身到经济体制转型攻坚行列之中。

四、从时间安排看,更加迫切,必须搞好顶层设计

从党的十四次代表大会提出“建立社会主义市场经济体制”目标,到现在已经过去20多年了。从党的十六次代表大会明确“到2020年建成社会主义市场经济体制”,也有10年多了。现在,到2020年只有不到8年时间。在短短八年之内,要从根本上解决诸多异常复杂尖锐的矛盾,要真正清除影响科学发展的体制机制性障碍,要实现建成社会主义市场经济体制目标,确实时间很紧、任务繁重,不是任重道远,而是任重道难。3月5日下午,中央政治局委员马凯在列数未来8年全面建成小康社会和全面改革攻坚遇到的矛盾后,特别指出“这是一个急剧变化的阶段,是战略机遇期,也是矛盾凸显期,更是危险期,更需要改革攻坚的勇气”。还有许多人讲,现在是改革与危机赛跑,改革与时间赛跑。这些话都是很有道理的。

五、从已有条件看,更加具备,必须搞好顶层设计

从实行计划经济体制国家的改革过程看,改革能否走上成功之路,关键取决于三大因素。

其一,有没有一个具有政治勇气和智慧而又与时俱进的领导集体。如果有这样的领导集体,就能正确把握改革方向,及时化解遇到的矛盾和问题,持之以恒地推进改革。反之,如果没有这样的领导集体,就会在重大问题上迷失方向,或是停止不前,或是走上邪路。

其二,能不能得到广大群众的拥护和支持。如果得到群众的拥护和支持,改革就有底气,就有巨大推动力量,就有较为稳定的社会基础。反之,如果得不到群众支持,甚至遭到群众反对,就无法保持稳定,就无力推进改革。

其三,是不是符合本国的基本国情。如果从本国国情出发,创新改革理论,设置改革目标,制定改革方略,就会闯出一条符合本国国情的路子。反之,如果不顾自己国情,硬行照搬他国模式、刻板照抄经典著作,或是做成“夹生饭”,或是半途而废。

我国现在的经济体制转型攻坚,较之过去的探索性改革,推进难度虽然大大增加,但改革的条件已是今非昔比。以习近平为总书记的党中央,在以邓小平、江泽民、胡锦涛同志为首的领导集体奠定的良好基础上,正在以更大的政治勇气和智慧谋划和推进改革。现在,我们更加具备指导经济体制转型的系统理论和指导方针。这些理论和方针从实践中来,再到实践中去,一定能够发挥更加有力的指导作用。现在,我们进行经济体制转型攻坚更有坚实的群众基础,广大群众盼望深化改革,期待分享更多改革成果,一定会积极参与和推动改革。现在,进行体制转型攻坚的经济基础更加厚重,我国经济总量已经跃居世界第二位,自主创新能力也已具有相当水平,在国际上的影响力和竞争力大大增强,财政支持能力更有显著提高。只要我们搞好顶层设计,把这些有利条件有机组织起来,就会形成推进经济体制转型的强大合力。因此可以说,现在已是万事俱备,只欠顶层设计这一东风了。

第二节 以统筹兼顾的方法,分析把握经济体制转型相关层次、要素之间的关系

搞好经济体制转型顶层设计,是一项庞大的巨型工程,不仅涉及到若干层次,更涉及到若干要素。能否正确分析和把握这些层次之间、要素之间的关系,是能否搞好顶层设计的重要环节。现在看,至少有以下五个方面的层次和要素关系需要认真分析和把握。

一、国情和世情的关系

我国的基本国情到底怎么样?党的十八大报告作了全面深刻阐述,这就是“三个没有变”和“两个前所未有”:即“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”;“我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有”。

从世情看,可以概括为“四个重大变化”,即全球经济持续低迷,深度调整全面展开;战略竞争日益加剧、西方干涉干扰异常突出;科技革命日新月异,社会信息化迅猛推进;国际形势错综复杂,不稳定不确定因素明显增加。

“三个没有变”、“两个前所未有”,全面概括了我国的基本国情。“四个重大变化”,基本反映了目前的世情。国情是我们搞好经济体制转型顶层设计的基本依据,世情是我们谋划经济体制转型顶层设计的重要因素,我们应当正确分析和把握两者之间的关系,立足于国情,兼顾好世情,有的放矢地搞好顶层设计。

二、经济体制转型和经济发展方式转变的关系

多年实践表明,经济体制转型是发展方式转变的基本动力,发展方式转变是经济体制转型的基本支撑。过去,我们在转变发展方式上有两个误区,一是认为转变发展方式是政府行为,是可以靠各级政府强化政策措施就能解决的问题。二是认为传统发展方式的根本缺陷在于科技含量不高、生产效率低下,只要把科技创新和职工素质搞上去,转变发展方式问题就可迎刃而解。

现在看,政府强化转变发展方式的政策措施固然能够起到一定作用,搞好科技创新和提高职工素质确是转变发展方式的主要手段,但这些都不是转变发展方式的基本动力。转变发展方式的基本动力是深化经济体制改革。这已由多年的实践所证明。中央提出转变经济增长方式已经18年了,正式明确为转变经济发展方式也已6年。为什么一直转变迟缓,收效甚微?其根本原因就是没有通过深化经济改革为其提供足够动力。各级政府确实握有诸多转变发展方式所必须的行政资源,也能够在较大程度上左右发展方式转变进程;科技创新和职工素质搞上去,肯定也会推进发展方式转变,但政府行政权力能不能正确行使、科技创新和职工素质能不能搞上去,关键都取决于能不能创新政府行政体制、科技体制和职工教育体制,而这三个方面的体制创新最终都取决于能不能搞好这些方面的改革。况且,经济发展方式转变的主要内容像收入分配结构、产业结构、人才结构、城乡结构乃至三次产业结构等结构的调整,都直接包含着经济改革内容,都必须靠改革提供动力,都必须以改革为主要手段。

经济体制转型也离不开经济发展方式转变。如果经济发展方式转变缓慢,经济质量和效益搞不上去,消耗高、污染重状况改变不了,甚至发生严重经济滑坡,经济体制转型的基础就不牢固,改革的时机就难以选择,改革的力度就难以加大。因此,十八大报告把经济体制转型和经济发展方式转变合并为一个部分阐述,标题就是“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”。

三、改革、发展、稳定三者关系

这三者之间的关系,始终是我国现代化建设中必须着重把握的重大关系。谋划制定经济体制转型顶层设计,更应当深入思考和辩证把握这三者关系。

有人认为,在三者之中稳定是第一位的,稳定压倒一切。没有稳定局面,改革、发展就会因社会秩序混乱而难以进行;有人认为,改革是第一位的,改革搞不好,发展就会因体制机制障碍而难以为继;有人认为,发展是第一位的,发展是解决中国所有问题的关键,发展搞不上去,改革和稳定就会失去基础和支撑。主张稳定第一的,为稳定而维稳,对改革、发展不甚关心;主张改革第一的,不管是否影响发展和稳定,坚持硬推不合时宜的改革措施。主张发展第一的,很少考虑改革和稳定,一味去抓经济建设。实际上,改革、发展、稳定是互为条件的辩证统一体。改革是现代化建设的根本动力,发展是现代化建设的基本途径,稳定是现代化建设的重要前提,三者统一于中国特色社会主义现代化建设的伟大事业之中。因此,对于三者之间的关系,不能偏废某一方面,而应从整个现代化建设大局出发加以把握。改革、发展、稳定也是一个因果链条,只有通过改革,才能推动发展,从而才能促进稳定;只有推进发展,才能支撑改革,才能奠定稳定基础;只有营造稳定的环境,才能有利于改革,更好地推动发展。

当前,经济改革已经进入深水区,各种矛盾和问题尖锐复杂,并已直接影响到发展和稳定,因而需要着重抓好改革这一焦点,促进解决经济发展和社会稳定中的难点。我们说着重抓好经济改革,不是要改革单兵独进,而是将改革作为先锋,发展和稳定与之协调推进。这就要求我们正确处理三者关系,切实把握好改革的力度、发展的速度、社会的承受程度。也就是说,改革重大措施的出台,一定要充分考虑是否有利于推进科学发展和社会稳定。有利的,抓紧出台和推进;无利的,一定要慎之又慎;伤及发展和稳定的,或降低力度,或再选良机出台。当然,稳定特别是国家安全不能小视,如果因某种因素诱发全国性不稳定问题或国家安全受到严重侵害,就要以抓好社会稳定和国家安全为着力点。

四、中央和地方的关系

中央和地方的关系是一个植根于每个国家并直接影响国家统一、经济发展和社会稳定的重大问题,也是搞好经济体制转型顶层设计必须正确把握的重要关系。

我国本来就管理层次多、管理幅度广、管理难度大,目前又处于经济体制转型和发展方式转变关键时期,正确把握和处理中央与地方的关系,比任何时候都更加重要。客观地讲,我国在多年的探索中,已经初步形成了一系列调整中央与地方关系的思路和办法,但是随着发展形势和利益格局的深刻变化,处理中央与地方关系又遇到了若干新矛盾和新问题,这主要表现在“权力”和“利益”两个方面。从权力方面看,我国较长一段时间的改革历程,主要是中央向地方和企业放权的过程,从扩大企业自主权到“抓大放小”和企业重组改造,从下放行政审批权到调整下放其他方面的行政权力。一连串的放权,对于调动地方和企业的积极性起到了至关重要的作用,但是目前地方要求中央进一步放权的呼声依然很高,明争暗抢的现象也时有发生。有的对属于中央管理的项目越权审批,有的对应由中央处置的重大问题自行其是,还有的擅自截留法律规定的属于中央行使的权力。当然,按照市场经济运行规律,有些方面的权力应当属于地方,有些则应回归市场,但不能老是在放权和争权上来回折腾。在利益方面,也与权力一样,一直没有走出“放”和“收”的怪圈。

为什么权力和利益放与收的怪圈一直走不出来?主要原因有三个方面:

一是中央政府诸多权力没有放到应当放的地方。若干重大权力像资源配置权、产品定价权等,本来就是市场体系不可或缺的基本要素,应当统统回归市场,真正让市场发挥配置资源的基础作用。

二是中央政府和地方政府责、权、利调整不对称不匹配。较长一段时间,中央政府一直采取“两收一放”办法,即“收权、收钱,放责任”。具体来说,就是中央垂管部门越收越多、中央财力占全国财力比重越收越大,下放的责任却在不断增加。地方官员经常扳着指头算账,某年某月上收了某某部门管理权,某年某月上收了某某税种征收权,某年至某年给地方政府尤其是一把手戴上了社会稳定一票否决、计划生育一票否决、环境保护一票否决的帽子。

三是中央与地方责、权、利划分缺乏明确的法律规范和稳定的制度安排。

有效解决上述矛盾和问题,需要相应采取三个方面的治本措施。一是正确处理政府与市场的关系,政府要把本来属于市场的基本要素,全部回归市场。二是厘清并明确中央政府和地方政府的责任、权力和利益边界,使责、权、利相对称相匹配。三是建立健全相关法律法规,真正做到有法可依、按法办事。

五、改革正能量和负能量的关系

正能量和负能量是物理学常用的一对名词。正能量的流行源于英国心理学家理查德·怀斯曼的专著《正能量》。现在人们常讲的正能量是指能让人开心、给人希望、积极向上的动力和情感;负能量则与其相反,是指让人消沉的东西。习近平总书记在广东视察时首次提出“要聚合各项相关改革协调推进的正能量”,其精神实质就是要求我们在经济体制转型攻坚中给人希望,让人们以积极向上的态度投身改革。

现在看,我国改革的正能量较强,但负能量也不能低估。正能量主要表现在,绝大多数干部群众充分肯定改革开放取得的成就,对推动经济体制转型充满期待、满怀信心。正像大家常说的,30多年我国经济社会发展取得举世瞩目成就靠的是改革开放,今后推进现代化建设,实现中华民族伟大复兴,仍然要靠改革开放。但是目前存在的负能量也不能忽视。这些负能量集中表现为“四种病症”。一是改革满足症。许多人认为,改革开放使中国发生了巨大变化,今后经济发展势头依然不差,这样保持下去就很不错了。二是改革失望症,一些收入来源少、生活水平低的人认为,改来改去仍然过着紧日子,看病难、上学难、住房难等问题也没有得到根本解决,改不改都是一个样子。三是改革畏惧症,通过不正当手段谋到暴利和权力的人,希望维持既得利益和权力,害怕改革改到自己头上。四是改革疲劳症。有些人认为,今天改明天改,改了30多年了,别再忙活改革了,还是搞点实惠吧。

如何使较强的正能量变得更强,怎样使负能量转化为正能量,这是关乎经济体制转型攻坚成败的关键问题。应当高度重视负能量向正能量转化和更多正能量的集聚。现在看,做好这项工作需要采取四项措施。一是抓紧制定经济体制转型顶层设计,广泛宣传深化改革给国家、民族和群众带来的好处,让国人看到改革的希望,让人们充满对改革的期待。二是抓紧组织实施国务院最近出台的《关于深化收入分配制度改革的意见》,细化量化改革内容,抓紧抓好落实到位,让人民群众尤其是低收入阶层得到更大实惠,分享更多改革成果。三是建立完善有利于推进改革的激励和约束机制,包括广泛参与机制、责任制度、审查评议机制、监督机制等等。四是有针对性地做好负能量转化工作,着力解决“改革满足症”、“改革失望症”、“改革畏惧症”和“改革疲劳症”,广泛调动一切改革力量,充分发挥广大干部群众的积极性和创造性。

另外,经济体制转型与政治体制、社会体制、文化体制、生态文明体制改革之间的关系;政府与市场的关系;国有企业与民营企业的关系等等 ,也都需要在谋划顶层设计中认真分析和准确把握。

第三节 以敢涉深水险滩的勇气,探讨安排经济体制转型的路线图和时间表

最近,从中央到地方,从领导到群众,都在频谈我国改革已经进入深水区,也都在期待中央拿出涉过深水到达彼岸的路线图和时间表。在此情况下,我们应以敢涉深水险滩的勇气,探讨安排经济体制转型攻坚的路线图和时间表。

我国过去30多年的改革开放历程,实际上也是自觉不自觉地一个阶段接一个阶段走过来的。如果将过去改革开放过程概括为艰难探索阶段,那么现在推进的经济体制转型就可以称之为全面攻坚阶段,全面攻坚阶段的目标任务完成之后,还应设定一个巩固提高阶段。

经济体制转型全面攻坚阶段的任务,大体可以分为三个层面的内容。一是与经济体制转型处于同一层面且有密切联系的内容,主要包括政治体制、社会体制、文化体制、生态文明体制改革。二是同属经济体制转型范畴并处于同一层面的内容,主要包括政府与市场关系改革、要素市场化改革、财税体制改革、金融体制改革、收入分配制度改革、社会保障制度改革、公有经济实现形式改革、非公经济实现形式改革等内容。这些内容,又可细分为下一层面若干改革内容,如要素市场化改革可分为资源性产品价格改革、农村征地制度改革,金融体制改革可分为利率市场化改革和汇率市场化改革,等等。三是一项改革属多个范畴的内容。如政府行政体制改革,既属政治体制改革范畴,又属经济体制改革范畴。

在搞清经济体制转型攻坚内容及所属层面基础上,就可以绘制路线图(参见经济体制转型攻坚路线图)并相应安排时间表了。

经济体制转型攻坚路线图

 

 

以上路线图,运用四种连线(即虚线、双线、粗线、细线)连接了四个方面的内容。

一是虚线连结的内容。中间框内是经济体制转型,两边连着政治体制、社会体制、文化体制、生态文明体制等四项改革内容。把经济体制转型和四项体制改革连在一起,是因为经济体制转型与这四项改革相互联系、相互交织、相互影响,尤其是政治体制改革对经济体制转型具有重大的促进或制约作用,因而需要统筹谋划,同步推进。这一层面内容的推进,应当制定统一指导文件,并分别搞好顶层设计;完成时限也需要大体一致,应当从今年开始到2020年基本完成,即与中央明确提出的“到2020年建成社会主义市场经济体制”的时限相一致。

二是双线连接的内容。双线连结了五个框子,上首是经济体制转型,中间是政府与市场关系改革,下边是社会保障制度改革、公有经济实现形式改革、非公经济实现形式改革。这些内容是经济体制转型的主线。这条主线直接关乎到经济体制转型的成败。这是因为要推进经济体制转型,首先必须正确处理政府与市场的关系。如果政府与市场的关系处理不好,就难以发挥市场配置资源的基础性作用,其他各个方面的改革就无法推进。3月14日,全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,之所以得到全国人大代表和全国政协委员乃至广大群众的肯定,就是因为抓住了政府行政体制改革这个全面改革的突破口,解决了一些多年未能解决的重大难题,为搞好经济体制转型攻坚开了一个好头。政府与市场关系改革,着力点应当放在政府这一矛盾主要方面,突破点是把政府现在掌握的权力分权到位,即把应当交给市场的,统统回归市场;应当交给地方的,统统下放地方;应当交给中介组织的,统统移交中介组织;应当政府行使的,集中精力用足用好。这种分权式改革涉及到若干经济权力部门,要让他们主动分权非常困难。这就需要中央以更大的政治勇气和智慧来谋划和推动;更需要这些部门的领导从大局出发,勇于革自己的命。同时,还需要强化法律建设和社会监督。社会保障制度改革和公有经济实现形式、非公经济实现形式改革必须和政府与市场关系改革同步推进,因为社会保障搞不好,就会直接影响整个改革和稳定,甚至会阻碍改革进程。公有经济实现形式、非公经济实现形式改革搞不好,不仅直接影响整个经济体制转型,还会直接影响经济社会发展。社会保障制度改革的着力点应当放在建立健全保障体系上,突破点是提高居民养老、医疗、教育等保障水平和实现城乡保障一体化。公有经济和非公有经济实现形式改革的着力点应当放在国有企业尤其是垄断企业改革和民营企业发展环境再造上。垄断型国有企业改革的突破点是真正打破其垄断地位,民营企业环境再造的突破点是真正打破“玻璃门”和“弹簧门”;两者融合发展的突破点是用好股份制等实现形式,使国企和民企携手共进。混合所有制企业改革的着力点和突破点,都要集中到健全完善现代企业制度上。正是因为这条主线连接的内容直接关乎到经济体制转型攻坚的成败,所以应当采取集中突破的方式,争取在较短时间内攻克这些难关。所需时限可以定在今年至2016年之间。在这期间,应当先由国务院分别制定这些改革内容的系统规划和相关政策,再由全国人大适时制定相应法律法规,同时要跟上严厉的监督实施措施。

三是粗线连接的内容。粗线连结了四个内容,即要素市场化改革、金融体制改革、财税体制改革和收入分配制度改革。这四个方面的改革,直接左右着经济体制转型的进程,应当放在十分突出的位置。要素市场化改革应把着力点放在资源性产品价格改革和农村征地制度改革上,突破点是建立健全价格市场形成机制,充分发挥市场配置资源的基础性作用;与要素市场化改革和金融体制改革直接相连的利率和汇率市场化改革,应当立足国内,兼顾国际,积极稳妥推进。财税体制改革涉及面广、情况复杂,是一块最难啃的“骨头”,应当按照既要促进科学发展,更要倾斜民生的思路,制定周密规划,稳妥组织实施。收入分配制度改革,既直接涉及到千家万户的根本利益,又直接关乎到解决贫富悬殊、实现共同富裕,应当按照十八大确定的“规范收入分配秩序,保护合法收入,增加低收入者收入,调节过高收入,取缔非法收入”的方针,搞好顶层设计,制定具体政策,健全相应法规体系,扎实稳妥向前推进。正是因为这四个方面的改革是左右整个经济体制转型的关键因素且又与上述主线连接的内容紧密相连,所以应当将其突出出来并作为重点战役打好。时限也应安排长一些,今年至2016年应当制定好四个方面的系统规划和相关政策,并与主线连接内容压茬启动实施。2017年至2019年应当全面铺开,整体推进。同时,制定和实施好相应的法律法规。

四是细线连接的内容。这些内容都是讲部门、地方、单位必须相应搞好的改革内容和在落实中创新的问题。这些内容的份量更重,绝对不能小视,无论是完成直接决定经济体制转型成败主线上的任务,还是完成直接左右经济体制转型关键因素的任务,都要靠部门、地方、单位完成自身相应担负的改革任务,都要靠他们在实践中探索开辟新的途径。这些内容的完成时限要与中央安排相一致,也就是说中央安排在哪个时限完成哪些任务,部门、地方和单位就要在哪个时限落实好哪些任务。

第四节 以实践检验真理的标准,在坚持中检验并创新完善经济体制转型的指导方针

我国改革开放30多年,探索出诸多成功路子,总结了若干宝贵经验。我们党不失时机地将这些成功路子和宝贵经验上升为理论并转化为推进改革开放的指导方针。这主要包括:解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的思想路线,社会主义初级阶段是建设中国特色社会主义的总依据,社会主义基本经济制度,坚持人民主体地位,坚持解放和发展生产力,坚持维护社会公平公正,坚持走共同富裕道路,坚持促进社会和谐,等等。这些从实践中来并经过实践检验的理论和方针,是我国现代化建设的宝贵财富,也是推进经济体制转型攻坚的指导方针。

目前看,绝大多数同志对深化改革的必要性和紧迫性认识较为一致,但对在经济体制转型攻坚中要不要坚持上述指导方针的看法却不一致。有的人谈经济体制改革,而只字不谈社会主义初级阶段;有的人讲国有企业改革,却根本不讲社会主义基本经济制度;有的人强烈呼吁解决收入差距拉大问题,而忽视公平与效率这一促进生产力发展的基本规律。在今后的经济体制转型攻坚中,到底应当怎样对待上述指导方针?是在坚持中检验并创新完善?还是弃之不用,另起炉灶?我们认为,正确的态度是在坚持中检验并不断创新完善。

我们先拿经济体制改革的立足点应该放在哪里为例,来研究论证是否应当坚持现行的指导方针。众所周知,原苏东国家的改革走了一条改旗易帜的邪路。为什么其领导集团主观上想走改革成功之路而又召致改革失败呢?有人说,是因为领导集团没有把握好改革方向;有人讲,是因为没有得到广大人民群众的支持;有人认为,是因为照搬西方模式,搞了休克疗法。这些看法都有一定的道理,但没有说全面、讲到位。我们认为,最根本的原因是脱离了本国的基本国情,没有从自己的实际出发。与原苏东国家改革之路相反,我国的经济改革一直紧扣我们的基本国情,一直坚持从社会主义初级阶段这个最大实际出发,一直以初级阶段理论派生出的正确方针为指导。大家知道,社会主义初级阶段是包括两层重要含义的:一层是我国属社会主义国家,我们必须坚持而不能离开社会主义;第二层是我国还处于初级阶段,我们干什么事情都要符合而不能超越这个阶段。这两层含义都必须牢牢记住,绝不能只讲一层丢掉另一层。现在,我国经济社会发展状况已与过去不可同日而语,我们已经站在一个新的历史舞台上,但是我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,因而深化经济体制改革的立足点也不能变。只有立足于社会主义初级阶段这个最大实际,才能避免“左”“右”两个方面错误倾向对改革的干扰,才能使经济体制转型走正路不走邪路。

我们再以深化收入分配制度改革为例,来讨论是否应当坚持十八大提出的基本方针。目前,社会上反映最强烈的是收入分配问题,解决途径和办法分歧最大的也是收入分配问题。有人主张,卖掉国有企业,将其所得分给全体公民,名曰人民资产归人民。有人认为,应在企业初次分配中大幅提高劳动报酬。卖掉分光国有企业肯定是不行的,这是因为国有资产决定着经济制度的性质,担负着提供公共产品的任务,如果一卖了之,将会抽空社会主义赖依存在的基本经济基础,将会失去提供公共产品的来源,最终将会损害人民群众的根本利益。前几年,有些西方经济学家公开声称,中国不能发展国有经济,现有国有企业必须实行私有化。最近,有的国家又在研究制定抵消我国国有企业竞争优势的措施。同时,他们还积极主动地为我们开出所谓的“良方”,其实这些“良方”我们都曾见识过。前些年,他们曾开给墨西哥、阿根廷等拉美国家,结果“良方”变成了毒药,给这些拉美国家的经济造成了灾难性后果。这样的“良方”也曾给俄罗斯开过,结果俄罗斯的经济和民生遭到了毁灭性打击。这样的“良方”还曾给东南亚各国开过,结果都没有逃脱同样的厄运。我们要牢记这些国家惨痛的教训,千万不能上当受骗。在企业初次分配中大幅提高劳动报酬也行不通,这是因为初次分配中,不仅有劳动因素,还有资本、技术、管理等参与分配的因素,如果大幅提高劳动因素收入比例,就会导致或其他因素的收入比例大幅降低,或企业经营成本大幅提高,这样必然影响资本、技术和管理因素所有者的积极性,必然使企业在市场上的竞争力大幅下降,进而会使企业生产经营难以为继,最终将会导致职工失去赖以生存的就业场所。这不是说不能提高劳动收入在企业初次分配中的比例,而是说提高劳动分配比例是个渐进过程,应当与企业效益同步增长,不能奢望一下子大幅提高。那么,怎样才能更多增加低收入阶层收入、缩小收入差距呢?最现实的办法是通过降低政府收入占国民收入比重来提高居民收入。1993年以来,政府收入占国民收入比重不断增加,居民收入占比不断减少,应该有较大调整空间。缩小产业、行业、地区和城乡之间的居民收入差距和整顿收入分配秩序,也有不少潜力可挖。最有效的办法是在再分配中更加注重公平,尽可能将更多的财力投向低收入阶层最急需解决困难的地方,尤其是较大幅度提高最低生活保障水平。3月17日,李克强总理在答记者问时宣布“政府性的楼堂馆所一律不得新建;财政供养的人员只减不增;公费接待、公费出国、公费购车只减不增”,就是为了节约公用经费,将其用于改善民生特别是增加低收入阶层收入。由此可见,深化收入分配制度改革潜力很大,途径很多,不能仅用一种方式,也不能顾此失彼,必须坚持十八大提出的“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再分配更加注重公平”和“规范收入分配秩序,保护合法收入,增加低收入者收入,调节过高收入,取缔非法收入”的指导方针。

上述例子告诉我们,在经济体制转型攻坚中,必须旗帜鲜明地坚持正确的指导方针,不能弃之不用,更不能另起炉灶。当然,随着改革实践的步步深入,这些指导方针也不会一成不变,但这种变只能是向创新完善的方向变,而不是向相反的方向变,这不正是实践-认识-再实践-再认识的螺旋式上升规律的具体体现吗?

第五节 以善驭全局的能力,切实用好拉动经济体制转型的“三驾马车”

2001年6月,我在“抓住加入WTO机遇,加快经济社会发展”报告会上,曾作过题为“开放、改革、管理——推进经济转型发展新路径”的报告。这个报告的主要内容是:加入WTO,将为中国发展开启大门,我们应当抓住机遇,切实用好“开放、改革、管理”“三驾马车”,加快拉动经济体制转型和经济社会发展。现在,虽然改革相对于开放的任务更加艰巨繁重,应当将两者的顺序调整过来,但是经济体制转型更加需要“三驾马车”合力拉动。

一、过去转型实践表明,“三驾马车”缺一不可

20世纪60年代,主张对计划经济体制进行改革的国家,普遍遇到一个重大难题。这就是:体制转型,转向何方?推进改革,路在何方?现在,我们可以从实践中得出结论:经济体制转型,不能不向社会主义市场经济体制转变,不能不靠开放、改革、管理“三驾马车”拉动前行。

(一)关起门来搞改革,搞不出什么名堂

前苏东国家的经济体制改革之路基本走了两个极端,先是关起门来搞改革,后是照搬西方国家模式。前者的结果是半途而废,后者的结果是改旗易帜。从1958年到文革后期,我国采取的措施是“体制下放”,与原苏东国家一样走进了“一放就乱”、“一乱就收”、“一收就死”的怪圈。从1978年四川省在全国率先进行“扩大企业自主权”试点开始,我国陆续进入了“企业承包制”、“农村包产到户”等形式的承包制阶段。这一阶段的改革发展取得重大成就,尤其是伴随着民营企业异军突起,整个经济得到较快发展,但是经济体制转型依然没有得到突破。我国上述时期的改革,为什么没有得到突破?这里的基本原因是,只在原有体制内搞权和利的上下转移,没有打开大门看世界,没有吸取发达国家市场经济运行的长处,没有触及原有经济体制的要害。关门搞改革,看到和想到的仅是由于体制不顺影响发展的问题,看不到也体验不到发达国家市场经济体制可以借鉴的一面,只能在原有体制内搞一些修修补补的调整式改革,因而不可能取得成功。正如邓小平同志所说:“现在的世界是开放的世界。中国在西方国家产业革命以后变得落后了,一个重要原因就是闭关自守。建国以后三十几年的经验证明,不开放不行”。

(二)打开国门搞改革,才能搞出名堂来

2001年,我国加入WTO,象征着我们正式打开国门,从而开始了“开放倒逼改革”的历程。严格地讲,我国的对外开放是从“进口替代”开始的,接下来是实行“出口导向”战略、建立经济特区、加入WTO。这些步步深入的开放举措,打开了我国市场与国际市场的通道,促进了我国经济的快速发展,也为经济体制改革提供了宝贵经验、增添了偌大动力,所以有人将这一阶段的改革称之为“开放倒逼改革”。

(三)管理水平上不去,改革开放成果就会大打折扣

回顾我国加入WTO以来的改革开放过程,最大的遗憾是管理没有紧紧跟上,以至用了很大功夫、花了大量资金引进的市场化运作办法和若干先进设备,没有能够发挥应有的作用。从实践看,小到一个企业,中到一个地区,大到一个系统乃至全国,管理问题无处不在,无时不有,因而人们将管理称之为永恒的主题。我们在推进经济体制转型过程中,必须高度重视并切实加强相关方面管理。

二、现在转型形势要求,“三驾马车”合力拉动

中共十八大科学绘制了我国经济体制转型的宏伟蓝图,清晰指明了经济体制改革的前进方向,全面攻坚的征程正在开始扬帆起航。在这样规模浩大的攻坚征程中,最重要的是提高驾驭全局的能力,切实发挥改革、开放、管理“三驾马车”的拉动作用。

大家知道,建立完善的社会主义市场经济体制就是要清除影响科学发展的体制机制障碍;就是要化解参与经济全球化竞争遇到的矛盾,并与国际规则和惯例接轨;就是要将改革开放成功经验和做法转化为法律法规和基本政策,巩固和发展改革开放成果。而这“三个就是要”的内容正与“改革、开放、管理”这三个范畴所包括的含义相对应。因此,改革、开放、管理 “三驾马车”拉动经济体制转型,就像投资、消费、出口“三驾马车”拉动经济增长一样,缺少哪一驾都不能平稳有力拉动前行。

为了更好说明 “三驾马车”拉动经济体制转型的必要性及其相互关系,现列下图表示并作相应研究分析。

 

 

(一)“三驾马车”共同拉动经济体制转型

我们先从改革说起,拉动经济体制转型,首先需要深化改革出力;而深化改革则需要扩大开放助力,需要强化管理巩固成果。这是因为深化改革涉及的内容是一些国内外相互联系、相互交织、相互影响的矛盾和问题,国内改革不与对外开放相结合,不通过开放去化解在国际竞争中遇到的矛盾和问题,国内改革就难以顺利推进,比如金融体制改革若不与国际金融调整相结合,不兼顾国际金融体系深刻变化的实际,就难以搞好国内金融体制改革。同样,深化改革,不通过强化管理将改革成功经验和做法转化为法律法规,就不能巩固和发展改革成果。我们再说扩大开放,拉动经济转型需要扩大开放,扩大开放需要深化改革奠定基础,需要强化管理做好保障。这是因为国内改革搞不好,体制机制障碍不解决,管理水平上不去,对外开放就会失去体制机制基础和管理保障,就会因体制机制制约和管理水平低下而削弱对外开放竞争力。我们最后来说强化管理,拉动经济转型需要强化管理,而强化管理则需要深化改革提供动力,需要在扩大开发中历练提高和吸收先进经验。这主要是指强化管理没有奖惩机制不行,没有在外真刀真枪历练不行,不吸收国外先进经验不行。而这“三个不行”只有靠改革和开放才能解决。

(二)“三驾马车”相互联系、相互影响、因果循环

无论是从外圈顺时针和内圈逆时针方向看,还是从内三角看,“改革、开放、管理”这三者都是相互联系、相互影响、因果循环的。也就是说三者都搞得好,才能有力拉动经济体制转型;若有一者搞不好,都会制约其他两者作用的发挥。因而“三驾马车”都应高度重视,都要善于驾驭,不能顾此失彼,更不能丢掉任何一驾。

(三)“三驾马车”的重要程度和作用是动态变化的

在改革成为经济体制转型主要拉动力时,改革的重要程度最高,发挥的作用最大;在需要“开放倒逼改革”的情况下,开放就会发挥比改革更大的作用;在经济体制转型攻坚任务基本完成,需要修订和制定更多法律法规的时候,管理则会发挥比改革、开放更为重要的作用。特别需要提及的是,在整个经济体制转型攻坚中,虽然改革要比开放的任务艰巨繁重,应当将改革放在重中之重位置。但在某些方面,开放则比改革更为重要,比如在国际上争夺话语权和规则制定权、在处理贸易摩擦和经济纠纷过程中,必须采取“开放出题目、改革做文章、管理来保障”的拉动方式。

第六节 以抓铁留痕的力度,制定实施经济体制转型的落实措施

谋划搞好经济体制转型顶层设计固然必要,抓好顶层设计的落实更为重要。正如邓小平同志早就说过的“任何好主意不会自动实现,美好的前景如果没有切实的措施和工作去实现它,就有成为空话的危险。”几乎涵盖所有经济改革内容的经济体制转型顶层设计,要得以如期实现,不至于成为空话,必须以抓铁留痕的力度,制定和实施强有力的落实措施。现在看,打好经济体制转型攻坚战,真正把顶层设计落到实处,需要制定和实施“四定”、“三严”、“四注重”为主要内容的落实措施。

“四定”是:定目标、定任务、定措施、定时限。定目标,就是将建成社会主义市场经济体制这个总目标,分解细化为地方、部门和单位的具体目标。分解细化目标,必须明确具体,不能说大话空话;必须有明确的衡量标准,不能无法衡量和评价完成进度。定任务,就是将完成具体目标必须要做的事情逐项确定下来。所定任务,必须与既定目标相匹配,不能对不上号,更不能含糊其辞,无法考核进展程度。定措施,就是将完成具体任务的办法逐条拟定出来。这些办法必须具体、实在,具有很强的可操作性,不能只讲原则,更不能软弱无力。定时限,就是将完成具体目标和任务的时间明确起来。不能含糊,不能拖延,所有部门、单位都要与中央所定时限保持一致。下面举例说明“四定”内容,比如建立完善的社会保障制度,这就是目标;完成这个目标,需要做好哪些工作,这就是任务;完成这些既定任务,需要采取哪些办法,这就是措施;整个目标和任务,在哪个时段完成,这就是时限。上述“四定”是一个有机联系的整体,只能逐项研究安排,不能缺少任何一项。

“三严”是:严谨组织、严肃纪律、严格考核。严谨组织,就是以严肃谨慎的态度,细致、周密地组织搞好顶层设计和抓好工作落实。这些年来,我们制定过若干经济发展和结构调整规划,但是执行效果一直不好,有的甚至根本没有落实。这里的原因主要是规划本身不严谨,其中的目标、任务、措施、时限缺乏针对性和可操作性;有些地方和部门各取所需、各行其是。搞好顶层设计并抓好落实,应当认真汲取这些教训,切实避免这方面问题,尤其是要抓紧制定和实施有利于推进经济体制转型攻坚的政策措施,把广大干部的工作着力点引导到转型攻坚上来,把积极性和创造性充分发挥出来。严肃纪律,就是要研究确定在推进经济体制转型攻坚中必须遵守的纪律,并持之以恒地抓好落实。制定和实施这样的纪律,目的是促使各级干部尤其是党政领导干部坚决维护中央权威,在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚定不移贯彻实施经济体制转型顶层设计,保证中央推进改革的政令畅通,防止和避免“上有政策、下有对策”、“有令不行、有禁不止”的行为再现。严格考核,就是按照经济体制转型顶层设计和确立的纪律,严格进行监督、检查、考核和奖惩。对工作认真、扎实推进转型、完成目标任务好的地方和部门,采取适当方式予以肯定和奖励;对因工作原因,没有完成目标任务的地方和部门,要严肃批评教育,并及时采取相应措施;对违反纪律的行为要严肃处理,切实做到遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外。

“四注重”是:注重强化指导和协调,注重舆论引导,注重聚集和发挥改革正能量,注重调动基层群众的积极性和创造性。过去,在推进改革中明显存在着“不愿改、不会改、不敢改”和“不配套、不协调、不同步”等问题,因而在组织实施顶层设计中,应该特别重视做好指导和协调工作,力求做到政协同志常讲的“同心、同向、同力、同行”。搞好舆论引导特别重要,没有舆论的先行和正确的引导,没有良好的改革氛围,就会导致思想混乱,甚至误导改革。聚集和发挥改革正能量关乎经济体制转型攻坚的成败,应该下大功夫凝聚正能量、转化负能量,将更多的人聚集到转型攻坚的大旗之下,形成无坚不摧的宏大队伍。调动基层群众的积极性和创造性,是推进经济体制转型攻坚的重要基础,只有充分调动大家的积极性和创造性,才能有力有效推进经济体制转型,顺利实现建立完善的社会主义市场经济体制目标。

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